Rıza Mehmet KORKMAZ
UGM Genel Müdürü
Uluslar arası tedarik zincirinde kırılmalara yol açarak ticareti sekteye uğratan başlıca faktörler arasında son Covid 19 salgının da olduğu gibi yaşanan salgın hastalıklar, terörizm, savaş, iç savaş, ayaklanmalar, büyük toplumsal olaylar, finansal şoklar, büyük kazalar (Örn: 23 Mart 2021 tarihinde Süveyş Kanalı’nda yaşanan Ever Green kazası), çevre felaketleri, çeşitli endüstrilerde ve ulaşım sektöründe yaşanan büyük grevler ve doğal felaketler (deprem, sel, orman yangını, volkanik patlama, fırtına, tsunami vb.) yer almaktadır.
Çoğu zaman öngörülemeyen, olağan durumu bozarak ekonomik aktivitelerin ve ticaretin doğal akışını olumsuz etkileyen, güncel dilde kriz olarak nitelendirilen; hukuki açıdan da çoğu durumda mücbir sebep olarak adlandırılan bu olguları iki açıdan değerlendirmekte yarar vardır. Birinci perspektifte, bu krizlerin dış ticarete etkisi ve hangi durumlarda mücbir sebep sayılacağı hususu; ikinci perspektifte ise, bu afetlerde gümrük işlemlerini kolaylaştırıcı ne tür tedbirler alınabileceğidir.
Büyük doğal felaketlerin tedarik zinciri ve dış ticarete etkisi
Dış ticareti olumsuz etkileyen, tedarik zincirinde kırılmalara yol açan felaketler, olağandışı durum ve gelişmeler, birçok olumsuz sonucu da beraberinde getirmektedir. Bunların bir bölümünü şöylece listelemek mümkündür:
• Ekonomilerin ticaret kalıplarında yaşanan bazı dönemsel değişiklikler:
o İlk yardım, kurtarma, sağlık malzeme ve ekipmanları, temel gıda maddeleri, barınma (konteyner, çadır, ev) malzemeleri, hijyen ürünlerine doğan acil ve güçlü talep,
o Geleneksel tedarikçilerin uygun durumda olmaması, üretim yapamamaları, hizmet verememeleri ya da üretim ve hizmetlerinin sınırlanması nedeniyle arzda doğan problemler, tedarik zincirinde yaşanan kırılmalar,
o Ticarette ithal ya da ihraç ürünlerin ikame ürünlerle değişimi gerekliliklerinin doğması,
o Açık deniz tedarikçilerinde ve ulaşım rotalarında yaşanan değişiklikler,
o Hava, deniz, kara taşımacılığında kullanılan yolların elverişsizliğinden ötürü kullanılmaması, rotaların/yolların değişmesi,
o Temel deniz ve hava limanlarında ulaşım ve giriş/çıkışlarda sorunlar yaşanması ya da -ülkemizdeki son depremde Hatay havaalanında ve İskenderun limanında yaşandığı gibi- dönemsel olarak kullanılamaz hale gelmesi,
• Ulaşım ve lojistik maliyetlerinde yaşanan fiyat artışları,
• Limanlarda, ana ulaşım koridorlarında yaşanan kargaşa, kaos, gecikme ve sıkışıklıklar, buradan doğan ilave maliyetler; geç teslimler ya da teslimatların hiç yapılamaması nedeniyle yaşanan müşteri kayıpları,
• Tedarik zincirinde nitelikli insan gücünde yaşanan kayıplar nedeniyle doğan istihdam sorunları,
• Ödemelerde ve malların temininde yaşanan sıkıntılar nedeniyle ithalatçı ve ihracatçıların yaşayabileceği finansal sorunlar, bankacılık sisteminde doğabilecek krizler,
• Malların sevkiyatının hızlandırılması için kamuoyundan, endüstriden ve devletten gelen talepler, felakete karşı zamanla yarışılmasının yarattığı güçlükler,
• Dış ticarete ilişkin alınabilecek kimi yeni tedbirler ve konulabilecek kimi kısıtlamalar ya da vergiler nedeniyle artış gösterecek maliyetler ya da tedarik zorlukları.
Bütün bu zorluklar son pandemide olduğu gibi global ölçekte gerçekleştiğinde dünya büyüme hızını ve ticaretini çok olumsuz yönde etkilemektedir. Aşağıdaki tablodan da görüleceği üzere 2019 yılında 1,4 % büyüyen dünya ticareti, pandeminin görüldüğü 2020 yılında 8 % küçülmüştür. Dünya ticaretinin 10,4 % küçüldüğü 2009 yılında da, finansal olarak ABD’de başlayarak 2009’da bütün dünyayı saran küresel krizin etkili olduğu görülmektedir.
Uluslararası Ticarette Mücbir Sebep
Uluslararası ticaretin doğal felaketler nedeniyle sekteye uğradığı durumlarda, ortaya çıkan zarara ilişkin olarak tarafların sorumluluklarının tespitinde, aralarında yapılan sözleşmelerle belirlenen kurallar ve uluslararası hukuk kuralları önem arz etmektedir.
1980 yılında imzalanan ve 2022 itibarıyla 95 ülkenin taraf olduğu Uluslararası Mal Satış Sözleşmelerine İlişkin BM Sözleşmesi (CISG, Viyana Konvansiyonu)’nin “Sorumluluktan Kurtulma” başlıklı 79 uncu maddesi 1 nci fıkrası, “1. Taraflardan biri yükümlülüklerinden birini ifa etmemesinin, denetimi dışında kalan bir engelden kaynaklandığını ve bu engeli, sözleşmenin kurulması anında hesaba katmasının veya engelden ve sonuçlarından kaçınmasının veya bunları aşmasının kendisinden makul olarak beklenemeyeceğini ispatlaması halinde ifa etmemeden dolayı sorumlu tutulmaz..” hükmüyle, uluslararası ticarette mal alım satımında mücbir sebep kavramına ilişkin bir çerçeve çizmiştir.
Şu halde, Viyana Konvansiyonu uyarınca mücbir sebep oluşması için; oluşan durumun borçlunun denetimi dışında ortaya çıkan bir engel olması, sözleşmenin yapıldığı tarihte makul biçimde öngörülememesi, üstesinden gelmenin de makul şekilde mümkün olmaması gerekmektedir.
Tarafların dış ticarette yapacakları sözleşmelerde mutlaka mücbir sebep maddelerinin uygun biçimde, tanımlama bazlı olarak kaleme alınması, ileride bir maddi zararla karşılaşılmaması açısından büyük önem arz etmektedir. Mücbir sebep maddelerinin farklı ülkelerde uygulanan farklı hukuk sistemlerinde dahi aynı biçimde yorumlanacak biçimde kaleme alınması gerekmektedir. Sözleşmede uygulanacak hukuk sistemine göre mücbir sebep maddesinin nasıl değerlendirileceği ve bu hukuk sitemine göre unsurları ve sonuçları net biçimde bilinmelidir.
Doğal felaketlerde gümrük hizmetlerine ilişkin uluslararası düzenlemeler
Doğal felaketler karşısında, felakete maruz kalan ülkeye tüm dünyadan gönderilmek istenilen yardım malzemelerinin sorunsuz ve vakitlice afet mahalline ulaştırılması amacıyla uygulanacak gümrük işlemlerinin kolaylaştırılması amacıyla aşağıda zikredilen uluslararası düzenlemelerle kimi hükümler konulmuştur.
• Felaketten etkilenen ülke ile BM arasında 'İnsani Yardımda Gümrüklerin Kolaylaştırılması' konusunda bağlayıcı olmayan bir afet hukuku anlaşması mevcut olabilir.
• Ülke, “Dünya Gümrük Örgütü’nün (WCO) Doğal Afet Yardımında Gümrüklerin Rolü Hakkında Gümrük İşbirliği Konseyi Kararı”nın imzacısı olabilir.
• Ülke, Uluslararası Afet Müdahale Yasaları (IDRL) Kılavuzları'nın özel hükümlerini ulusal mevzuatına dahil etmiş olabilir.
• Ülke, Revize Kyoto Sözleşmesi'nin Özel Ek J'sini onaylamış olabilir.
• Ülke, BM Genel Kurulu'nun 46/182 sayılı Kararını onaylamış olabilir.
Bu düzenlemelerden her hangi birine taraf olan bir ülke, bir felaket anında gümrük işlemlerinde basitleştirilmiş prosedürlerin uygulanmasına yönelik siyasi istekliliğini ifade etmiş demektir. Bu durum, insani yardım kuruluşları ve uluslararası gönüllü kuruluşlar (INGO) için yardım gönderilerinin, vergi ve harçtan muaf olarak gümrüklerden hızlı ve kolay bir şekilde geçirilmesini sağlamak anlamına gelmektedir. Zikredilen uluslararası yasal düzenlemelerden herhangi biri, siyasi irade veya motivasyon eksikliği nedeniyle henüz o ülke tarafından kabul edilmemiş ise, yardım malzemelerinin gümrük onayı için gereken süreler yüksek kalacaktır.
Dünya Gümrük Örgütü Revize Kyoto Sözleşmesi
Doğal felaketlere karşı insanoğlunun yardımlaşma duygusuyla dünyanın dört bir yanından afet bölgelerine gönderdiği çeşitli yardım malzemelerinin mahalline zamanında ve eksiksiz biçimde ulaştırılabilmesi için, Dünya Gümrük Örgütü’nce Gümrük Rejimlerinin Basitleştirilmesi ve Uyumlaştırılmasına ilişkin olarak düzenlenen ve halen Türkiye dahil 133 ülkenin onayladığı, 2006 yılında yürürlüğe giren Revize Kyoto Sözleşmesi ile(Özel Ek J, Bölüm 5, Yardım Sevkiyatlarına ilişkin Kılavuz İlkeleri) kimi kolaylaştırmalar, belirli uluslararası kural ve standartlara bağlanmıştır.
Bu hükümlere göre; yardım gönderileri, afetten etkilenenlere yardım olarak gönderilen şu malzemelerden oluşmaktadır:
• Araçlar ve diğer ulaşım, taşıma araçları,
• Gıda maddeleri,
• İlaçlar,
• Giysiler,
• Battaniyeler,
• Çadırlar,
• Prefabrik evler,
• Su artıma ve su depolama malzemeleri,
• Diğer birincil ihtiyaç malzemeleri,
• Afet yardımı personelinin, afet bölgesindeki görev süreleri boyunca; görevlerini yerine getirmeleri, afet bölgesinde yaşamaları ve çalışmalarına yardımcı olacak tüm ekipman, araç, gereç ve diğer ulaşım araçları, erzakları, kişisel eşyaları ve diğer malzemeleri,
• Özel olarak eğitilmiş hayvanlar.
Yine aynı hükümlere göre, yardım malzemelerine ilişkin gümrük prosedürlerinde temel prensipler:
• 1.Standart: Yardım sevkiyatlarının gümrükten çekilmesi, bu Bölüm hükümlerine ve uygulanabildiği ölçüde Genel Ek hükümlerine tabi olacaktır.
• 2. Standart: Yardım sevkiyatlarının ihracat, transit, geçici kabul, ithalat işlemleri öncelikli olarak yapılır.
• 3. Standart Yardım gönderileri durumunda, Gümrük İdareleri aşağıdaki hususları sağlayacaktır:
o Beyanın belirli bir süre içinde tamamlanmasına bağlı olarak, eşyaya ilişkin basitleştirilmiş bir gümrük beyannamesinin veya geçici veya eksik bir beyannamenin verilmesi (eksik beyanı da kabul),
o Eşyanın varışından önce eşya beyanının ve destekleyici belgelerinin düzenlenmesi ve kaydedilmesi veya beyanın malların varışından önce kontrol edilmesinin sağlanması ve bunların varışta serbest bırakılması,
o Belirlenen çalışma saatleri dışında veya gümrük idarelerinden uzakta da gümrüklemenin yapılmasının temini ve bu bağlamda herhangi bir ücret alınmaması,
o Yalnızca istisnai durumlarda eşyanın incelenmesi ve/veya numune alınması.
• 4. Önerilen uygulama: Yardım gönderilerinin beyanı; eşyanın menşe ülkesine, geldiği ülkeye veya varış ülkesine bakılmaksızın sağlanmalıdır.
• 5. Önerilen uygulama: Yardım gönderileri, her türlü ihracat yasağı veya kısıtlaması, ihracat vergisi veya diğer mali yükümlülüklerden muaf olmalıdır.
• 6. Önerilen uygulama: Onaylı kuruluşlar tarafından veya onların kontrolü altında kullanılmak üzere veya onlar tarafından veya onların kontrolleri altında ücretsiz olarak dağıtılmak üzere hediye olarak alınan yardım sevkiyatları, ithalat vergileri ve diğer vergilerden ve ithalat yasaklarıyla kısıtlamalarından muaf olarak kabul edilmelidir.
Yardım malzemelerinin gümrük işlemlerinde karşılaşılan başlıca güçlükler
Bir felaket olduğunda ve uluslararası yardım talebi alındığında, çok fazla sayıda birim, en hızlı biçimde felakete müdahale etmeye ve felaketten etkilenen nüfusun ihtiyaçlarına cevap vermeye çalışmaktadır.
Bağışçı hükümetler, yerel yönetimler, yardım kuruluşları, özel lojistik şirketleri, uluslararası¬ sivil toplum kuruluşları, uluslararası yardım örgütleri gibi ilgili taraflardan temin edilen bilgilerle felaketlerde gümrüklerde yaşanan gecikmelerinin ardındaki en belirgin nedenler kimi araştırmalarla ortaya konulmaktadır. Bu araştırmalarda şu kritik değişkenler irdelenmektedir :
• Nakliyecilerden kayıp veya gecikmiş malların sorgulanması,
• Kayıp malları izlemek ve göndericilere yanıt vermek için geçen süre,
• Eşyanın gümrükten çekilme süresi,
• İşlemler için gümrüklerde onay süresi,
• Gümrük onay sürecinin başlatılması için gümrük giriş noktasında biriktirilen işler,
• Fazla mesai saatleri,
• Yorgunluk,
• İşlemlerin en az maliyetlerle sonuçlandırılması,
• Uygulamalarda çok sayıda bilgi kaydı gerekmesi ve karışık işlem süreçleri,
• İşlemlerin performans kalitesi,
• Siyasi isteklilik/motivasyon,
• Uygulamada yazılı olmayan prosedürler,
• Kaliteli BT sistemleri ve altyapısı,
• Bağlayıcı olmayan afet hukuku model sözleşmesi,
• Uluslararası örgütler ve INGO'ların yürürlükteki politikalar hakkındaki bilgileri,
• Uluslararası kuruluşlardan gelen harici ve dahili malların hacmi,
• Yararlanıcılara hizmet verebilme becerisi,
• Kusurlu gümrük evrakları doldurulması veya yerel alıcının olmaması,
• Uluslararası kuruluşların gümrüklerdeki yolsuzlukla ilgili olumsuz algıları.
Afete maruz kalan ülkeler, bu tür doğal felaketler karşısında ne tür bir aksiyon alacaklarını önceden iyi hazırlanmış acil durum ve afet planları ile kapsamlı biçimde belirlemeli ve uygulamalıdır. Bu noktada, eşgüdüm ve hızlı karar alınarak uygulanması büyük önem arz eder.
Felaketten etkilenen ülkeye yardım etmek için yurtdışından gelen kurum ve kuruluşların, o ülkeye geldiklerinde karşılaştıkları ilk devlet kurumlarından birisi gümrük idaresidir. Ne yazık ki, çok az sayıda gümrük idaresi, kısa sürede gelen ve büyük bir yoğunluğa yol açan yardım taleplerini; araç, eşya ve insan trafiğini sorunsuz biçimde yönetecek bir hazırlığa sahiptir. Ayrıca gümrük işlemlerinde rutin uygulamaların yapılması ve yoğun prosedürler, yardımın girişini ve dağıtımını yavaşlatan gereksiz bürokratik darboğazlara da yol açmaktadır. Yardım sağlayıcılar, gereksiz gecikmeler ve yüksek maliyetler nedeniyle hayal kırıklığına uğramaktadır. Hazırlıksız yakalanan gümrük idareleri de sorunlarla başa çıkamama durumuyla ve kamuoyunun eleştirileriyle karşı karşıya kalabilmektedir. Geçmişte 2004 yılında Endonezya’da meydana gelen tsunami felaketinde olduğu gibi birçok doğal afette, dünyanın çeşitli yerlerinden gönderilen yardımların felaketin yaşandığı yerlere ulaştırılmasında ciddi sorunlar yaşandığı ya da malzemelerin hiç ulaştırılamadığı bilinmektedir. İnsani yardımın etkinliği, büyük ölçüde sağlanabileceği hıza bağlıdır. Bu nedenle, gümrük idarelerinin mümkün olduğunca kolaylaştırıcı olmaları ve doğal afetler sonucunda yardım olarak iletilen malların hızla gümrükten çekilmesini sağlamaları zorunludur.
Gümrük onay sürecinin başlamasını bekleyen, gümrük giriş noktasına gelen tahliye gönderilerinin biriktirilmeden hemen gümrük işlemlerinin sonuçlandırılması gerekmektedir. Aksi takdirde biriktirme listesi büyür ve gümrük yetkilileri biriktirme listesindeki gümrük işlemleri için daha fazla mesai saatiyle çalışırlar. Yetkililer bir felaketin hemen ardından 7/24 çalıştıklarında, yorgunluk ortaya çıkar, bu durum da düzeltmeye çalıştıkları ilk eylemi güçleştirir; sevkiyat başına onay süreci daha fazla zaman alır. Öte yandan fiili uygulamada daha fazla yazılı olmayan prosedürün varlığı, onay süreçlerini ve işlem sürelerini de artırır.
Gümrük süreçlerine ilişkin olarak yardım göndermek isteyen yabancı hükümetler, uluslararası kuruluşlar, INGO’lar ve diğer tüm unsurların sürecin nasıl işleyeceğine dair önceden ve doğru kanallarla bilgilendirilmesi gerekir. Bu konuda yardım gönderilecek ülkenin özellikle Gümrük İdaresi, Ulusal Yardım Kuruluşları(AFAD, Kızılay gibi) Dışişleri Bakanlığı, Büyükelçilikler ve Dış Temsilciliklere ilişkin web sitelerindeki bilgilerin yabancı dilde yayımlanan güncel bilgileri, prosedürleri içermesi ve bu bilgilere kolayca erişilmesi yararlı olacaktır.
Yardım süreçlerinde bir diğer zorluk, yardım gönderilecek ülkede yalnızca o ülkede kayıtlı sınırlı sayıda STK’ların yasal kolaylıklardan yararlanması, yabancı ülke STK’larına vergi kolaylıklarının sağlanabilmesi için bu STK’larla birlikte hareket etme zorunluluğu aranılmasıdır.
Düşük kalitesinden ötürü uygun olmayan ya da o an acil ihtiyaç duyulmayan gönderilerin gelmesi de, felaketten etkilenen ülkenin hükümeti üzerinde sadece bir yük haline gelecektir. Yardım malzeme ve ekipmanı ithal edilirken aranan standart ve prosedürlerin felaket nedeniyle aranılmaması, birçok standart dışı ve aslında işe yaramaz malzemenin de o ülkeye girişine yol açabilir.
Diğer yandan ilk sevkiyatları yapan uluslararası kuruluşların deneyimlerini geri bildirim olarak, diğer göndericilerle sosyal medya ve diğer iletişim kanalları üzerinden hızlı biçimde paylaşmaları da süreçlerin hızlandırılmasına katkı sağlayacaktır.
Gümrüklerde onay süresini etkileyen bir diğer unsur, bir felaketin ardından o bölgenin altyapısının ne durumda olduğu ve/veya BT sistemlerinin kalitesidir. Alt yapı felaket sırasında zarar gördüyse ya da zaten yetersiz ise, yardım malzemelerinin bölgeye zamanında ulaştırılması çok zor hale gelecektir. Felaket bölgesinde havaalanın çalışmadığı, elektriklerin kesik olduğu, iç ulaşım sisteminin hasar gördüğü, IT sistemlerinin çalışmadığı, hatta bazı gümrük memurlarının hayatını kaybettiği ya da yaralı olduğu için gümrük idaresinin hizmet veremediği senaryoların hepsinin bir arada gerçekleştiği durumlar olabilir. İşte tüm bu süreçle ilgili yardım göndermek isteyen kişi ve kuruluşların doğru bilgilendirilmesi ve iyi işleyen bir afet planı çerçevesinde eşgüdümden sorumlu kuruluşlar tarafından doğru bir lojistik planıyla yönlendirilmeleri yapılmalıdır. Aksi takdirde yardım kuruluşlarından gelen kurtarma ekiplerinin saatlerce felaket bölgesine ulaşamadığı durumlarla karşılaşılacaktır.
Yürürlükteki gümrük mevzuatının ve süreçlerinin otomatikleştirilmesi, gönderilerin onaylanması için gereken süreyi büyük ölçüde azaltabilmektedir. Bu nedenle IT sistemlerinin iyi işleyişi, felaket merkezlerinin varlığı ve yedek sistemlerin derhal devreye girebilmesi felaket anında daha da önem arz etmektedir.
Gümrük idarelerinin ithalatı kontrol ederek halk sağlığını ve güvenliğini koruma sorumluluğu ile felakete doğru reaksiyon vererek bir an önce yardım malzemelerini felaket bölgesine ulaştırma gerekliliği arasındaki dengeyi çok iyi kurması, bu nedenle de çalışanlarının acil durumlara ilişkin olarak çok iyi eğitilmiş olmaları gerekir. Gümrük idarelerinin gelişmiş iş güvenliği, daha iyi ücretler ve/veya ek eğitimler sağlayarak çalışanlarını daha iyi motive etmeleriyle, motivasyon eksikliğinden kaynaklanan verimsizlikler azaltılabilecektir.
Öte yandan gümrük işlemlerinin uzaması ve süreçlerin zorluğu felaket bölgesine yardım göndermek isteyen yeni girişimlerin de şevkini kıracaktır. Gümrük onay sürecinde malların neden geciktiği, kaybolduğu veya reddedildiği konusunda doğru bilgilendirilmeyen, mallarının yararlanıcılara ulaştığını görmeyen kuruluşlar, bunların çalınmış olabileceğini varsaymakta, bu da gümrük verimliliğine ilişkin olumsuz algılarını daha da güçlendirmektedir. Aslında fırsatçı davranışlar, bazen amaçlanan kullanıcıya ulaşmayan mallar için geçerli olsa da, yardım gönderilerinin yararlanıcıya ulaşmamasının nedeni genellikle bu değildir. Felaket anında tipik olarak reddedilen veya daha yakından incelenen mallar, aşı ya da büyük montanlı ilaçlar gibi piyasayı büyük ölçüde etkileyebilecek mallardır.
Özellikle yardım gönderilecek ülkenin gümrük idaresi hakkındaki olumsuz algılardan dolayı kimi durumlarda bilinçli olarak veya kazayla, uygun evrakları tamamlanmadan veya yerel alıcı olmadan mal gönderilmesi de gümrüklerin sevkiyatı incelemesi ve onaylaması için gereken süreyi artıracaktır. Malların işlemleri gümrükte hızla sonuçlandırılsa bile, yerelde bir alıcı o mallarla ilgilenmez ve dağıtım için almaz ise mallar gümrük antrepolarında çekilmeden kalabilir. Uluslararası toplum tarafında kolayca olumsuz bir algıya dönüşebilen bu durum, aslında, gönderenin yerel bir alıcıya sahip olmaması kadar basit bir gerekçeden kaynaklanmış olabilir.
Sonuç
Felaket anlarında ihtiyaç duyulan malzemelerin felaket bölgelerine hızlı, basit ve sorunsuz biçimde ulaştırılması için gümrük idarelerinin kilit bir rolü bulunmaktadır. Bu işlevin doğru biçimde yerine getirilmesi ise iyi bir eşgüdüm, eğitimlerle güçlendirilmiş farkındalık, gelişmiş bir idari kapasite, iyi işleyen iletişim kanalları ve doğru bir yönetim anlayışıyla kriz anında esnek karar alabilme ve uygulayabilme yeteneğini gerektirir.
Ülkemizde yaşanan son deprem felaketinde Ticaret Bakanlığı ve Türk Gümrük İdaresi, bu anlamda iyi bir sınav vererek süreci iyi yönetmiş; yardım malzemelerinin hiçbir gecikmeye mahal vermeden ve eksiksiz olarak ihtiyaç duyulan bölgelere ulaştırılmasını sağlayabilmiştir. Dolayısıyla bu noktada gümrük çalışanlarını özenli ve özverili çalışmalarından dolayı kutlamak gerekir. Dileğimiz, ülkemizde ve dünyanın hiçbir yerinde bir daha bu tür felaketler yaşanmamasıdır.
Geri