BİR BİLENE SORDUK

TİCARETİN KOLAYLAŞTIRILMASININ TÜRKİYE’DEKİ GELİŞİMİ

Remzi AKÇİN 

UGM Yönetim Kurulu Başkanı

Ticaretin Kolaylaştırılmasının Türkiye'deki Gelişimi 

Ticaretin kolaylaştırılması kavramı, gümrük uygulamaları açısından, “basitleştirilmiş usuller”, “basitleştirilmiş işlemler”, “gümrük işlemlerinin basitleştirilmesi”, “gümrük işlemlerinin kolaylaştırılması” kavramlarıyla eş anlamlı kullanılmakta. Gerek geçmişte gerekse günümüzde “bir eşyanın gümrük işlemleri sürecindeki bir aşamanın hiç yapılmaması ya da sonradan yapılması veya işlemlerin bir aşamasında aranan belgenin aranmaması ya da sonradan ibrazı” gibi durumlar ticaretin kolaylaştırılması kapsamında değerlendirilmektedir.

4458 sayılı Gümrük Kanunu’nun uygulanmaya başladığı 5 Şubat 2000 tarihine kadar yürürlükte kalan 1615 sayılı Gümrük Kanunu’nda gümrük işlemlerinde basitleştirmeler yer almaktaydı. Basitleştirilmiş usullerden, yetkilendirilmiş yükümlü statüsü (YYS) belgesi gibi ağır şartlarla temin edilen belgeye gerek duyulmaksızın koşulsuz yararlanılabilmekteydi.

Ticaretin Kolaylaştırılması Anlaşması; 9,5 yıl süren zorlu müzakereler sonucunda, 3-6 Aralık 2013 tarihlerinde Bali’de gerçekleştirilen DTÖ (Dünya Ticaret Örgütü) 9’uncu Bakanlar Konferansı’nda kabul edildi. Türkiye, anlaşmayı onaylandığına dair resmi “Kabul Belgesi’ni” 16 Mart 2016 tarihinde DTÖ Genel Direktörü’ne iletti.

Onaylanmış kişi statüsüne (OKS) tanınan haklar, uluslararası uygulama gereği yetkilendirilmiş yükümlü sertifikası (YYS) sahiplerine tanınır hale geldi. OKS uygulamasının orta vadede yerini YYS’ye bırakacağını öngörmekteyiz.

 

Ticaretin kolaylaştırılması, geniş anlamıyla “malın üretiminden son kullanıcıya ulaşana kadar tabi olduğu tüm işlem ve prosedürlerin basitleştirilmesi ve uyumlaştırılması, formalitelerin azaltılması” olarak tanımlanmaktadır. Ticaretin kolaylaştırılması kavramı, aynı zamanda “bilgi teknolojileri ve otomasyonun uygulanması yoluyla dış ticaret ve lojistik altyapısının güçlendirilmesini de” içermektedir.

Ticaretin kolaylaştırılması kavramı, gümrük uygulamaları açısından, “basitleştirilmiş usuller”, “basitleştirilmiş işlemler”, “gümrük işlemlerinin basitleştirilmesi”, “gümrük işlemlerinin kolaylaştırılması” kavramlarıyla eş anlamlı olarak kullanılmaktadır. Elbette kolaylaştırma kavramı, işlemlerin her yerde aynı şekilde uygulanmasını içeren standartlaşmayı da içermektedir.

AYRINTILARDAKİ FARKLAR DIŞ TİCARETTE ENGEL OLUŞTURABİLİYOR

Gümrük işlemleri zaman içerisinde ve ülkelere göre farklılık gösterse de temelinde aynı esas üzerinde yürütülmektedir. İşlem süreci; ülkeye giren aracın ve kap ve eşya cinsi olarak yükünün nakliyatçı tarafından beyanı, eşyanın boşaltılması, eşyanın geçici depolanması, eşyanın sahibi tarafından detaylı beyanı, gümrük idaresi tarafından beyanın kontrolü ve eşyanın teslimi aşamalarından oluşmaktadır. Ancak, bu genel uygulamanın ayrıntısına inildikçe farklılıklar oluşmakta; bu farklı uygulamalar, yerine göre dünya ticaretinin önünde bir engel olma noktasına kadar varmaktadır.

Gümrük işlemleri süreçlerinin Türkiye açısından gelişimine bakıldığında; 1972 yılından 2000 yılına kadar yürürlükte kalan 1615 sayılı Gümrük Kanunu ile 2000 yılından bu yana yürürlükte olan 4458 sayılı Gümrük Kanunu’na göre yürütülen gümrük işlemleri temelde aynı olmakla birlikte ayrıntılarda farklılıklar görülmektedir.

Gerek geçmişte gerekse günümüzde bir eşyanın gümrük işlemleri sürecinin bir aşamasının hiç yapılmaması ya da sonradan yapılması veya işlemlerin bir aşamasında aranan belgenin aranmaması ya da sonradan ibrazı gibi durumların bütününü ticaretin kolaylaştırılması olarak değerlendirmek gerekir.

1615 SAYILI GÜMRÜK KANUNU DÖNEMİ…

4458 sayılı Gümrük Kanunu’nun uygulanmaya başladığı 5 Şubat 2000 tarihine kadar yürürlükte kalan 1615 sayılı Gümrük Kanunu’nda, gümrük işlemlerinde basitleştirmeler yer almaktaydı. Bazı açılardan 4458 sayılı Gümrük Kanunu’ndan da ileri nitelikte kolaylaştırmaların bulunduğu uygulamaları şu başlıklarda toplamak mümkündür:

İşlemleri sonradan yapılmak üzere eşyanın teslimi: Bazı durumlarda gümrük işlemleri sonradan yapılmak üzere, eşyanın teslimi yapılmaktaydı. Bu durumda eşya sahibine teslim edilmekte, sonra gümrük beyannamesi tescil edilmekte ve beyannameye ilişkin işlemler sonradan tamamlanmaktaydı.

Bu kolaylaştırma, özellikle akvaryum balıkları, kan plazmaları, yumurta gibi muhafazası özel tertip gerektiren veya acil ihtiyaç duyulan eşyalar için uygulanmaktaydı. Bu durumda vergi ödeme yükümlülüğünün başladığı tarih beyannamenin tescil tarihi değil eşyanın teslim tarihi olarak belirlenmekteydi.

Eşyanın özelliği nedeniyle hızlı teslim: Basitleştirilmiş usuller kapsamında eksik belgeyle veya faturayla gümrük işlemleri başlanarak eşyanın teslimi yapılmaktaydı. Teslim edilen eşyanın gümrük işlemleri sonradan tamamlanmaktaydı.

Kamu kurumlarına tanınan ayrıcalıklar: Kamu kurum ve kuruluşlarına ait bazı eşyalar, işlemleri sonradan yapılmak üzere teminat veya garanti mektubu alınmak suretiyle teslim edilmekteydi. Bu eşyaların gümrük işlemleri eşyanın tesliminden sonra yapılmaktaydı.

Taşıt üstü işlemler (supalan): Beyannamesi tescil edilen taşıt üstü eşya, gümrük vergileri yüzde 10 fazlasıyla teminata bağlanarak teslim edilmekteydi. Taşıt üstü işleme tabi eşya, araçtan boşaltılmaksızın işlemleri ya aynı aracın üstünde ya da araçtan araca (örneğin, gemiden kamyona) aktarılarak tamamlanmaktaydı. Yükün tamamı tespit edildikten sonra bu tespit sonucu belirlenen miktara göre işlemler sonuçlandırılmaktaydı.

Ağır ve havaleli eşya: Ağır ve havaleli eşya bulunduğu araçtan indirilmeden aracın üstünde işlemleri tamamlanmaktaydı.

Sundurma veya antrepo olmayan yerlerde tanınan kolaylıklar: Sundurma ve antreponun bulunmadığı yerlerde, gümrük idareleri eşyayı boşaltmadan gümrük işlemlerini tamamladığı gibi eşyanın muayenesini yurt içi depoya veya fabrikaya boşaltıldığı yerlerde yapma yetkisine sahipti.

İhracatçının deposundan sevk: İhracatçı firmanın deposundan yüklenen araç, bu depoda mühürlenerek gümrük işlemlerinin yapıldığı gümrük sahasına getirilmeden doğrudan ihracat işlemleri gerçekleştirilmekteydi.

Tahakkuk kağıdı: Özellikle ticari nitelikte olmayan eşya ve yolcu eşyası için gümrük beyannamesi yerine tahakkuk kağıdı kullanılmaktaydı. Bu suretle, ticari nitelikte olmayan eşyanın beyanına kolaylık sağlanmakta ve masrafları azaltılmaktaydı. Bu uygulama numune ve aksesuarlar gibi ticari nitelikte eşya için de gereçliydi.

Yolcu eşyası: Yolcu eşyası beyandan muaf tutulmaktaydı. Vergi tahakkuku olmayan durumlarda ise tahakkuk kağıdı da düzenlenmemekteydi.

Faks faturayla işlem yapılması: Gümrük beyannamesine eklenmesi zorunlu olan faturanın elde olmaması durumunda, aslının 1 ay içinde ibrazı şartıyla, fatura fotokopisiyle işlem yapılmaktaydı.

1615 sayılı Gümrük Kanunu’nda yer alan basitleştirilmiş usullerin uygulanmasında şu ortak özellikler bulunmaktaydı:

- Basitleştirilmiş uygulamalarda ağır ve havaleli eşya, kan ve dokular, balıklar gibi eşyanın niteliğine ilişkin kolaylıklar sağlanmaktaydı.

- Sundurma ve antreponun olmaması gibi altyapı yetersizliğine bir çözüm yolu olarak uygulanmaktaydı.

- Yolcu eşyası, numuneler gibi ticari nitelikte olmayan işlemlerin basitleştirilmesine önem verilmekteydi.

- Kamu kurumlarına ayrıcalık tanınmaktaydı.

- İhracatın hızlandırılması ve ihracat maliyetinin düşürülmesi gibi ihracatçıya kolaylık sağlanmaktaydı.

- Basitleştirilmiş usullerden, yetkilendirilmiş yükümlü statüsü belgesi gibi ağır şartlarla temin edilen belgeye gerek duyulmaksızın, koşulsuz olarak yararlanılabilmekteydi.

 

4458 SAYILI GÜMRÜK KANUNU SONRASI…

25 Mart 1995 tarihinde imzalanan 1/95 Sayılı Ortaklık Konseyi Kararı uyarınca Türkiye, gümrük mevzuatını AB (Avrupa Birliği) gümrük mevzuatına uyumlaştırma yükümlülüğünü üstlenmiştir. Bu yükümlülük doğrultusunda hazırlanan 4458 sayılı Gümrük Kanunu’nun uyumlaştırmada esas alınacak AB Gümrük Mevzuatı, 2913/92 EEC Konsey Yönetmeliği ve 2454/93 EEC Komisyon Yönetmeliğiydi.

Uyumlaştırma tarihinde AB gümrük mevzuatında yürürlükte olan ve Türk gümrük mevzuatına aktarılan basitleştirilmiş usuller, şu üç başlıkta düzenlenmişti:

Eksik beyanlar: Eksik beyan, beyannamede bazı kutuların doldurulmamasına ve beyannameye eklenmemesi gereken bazı belgelerin eklenmemesine gümrük idaresince izin verilmesidir. Eksik beyandan hemen hemen herkes yaralanabilmektedir.

Basitleştirilmiş beyan usulü: Periyodik olarak ithalatı yapılan eşyanın eksik veya ticari bir belgeyle beyan yapılarak sonradan tamamlayıcı bir beyanın verilmesidir. Bu usul (örneğin; deri ithalatı gibi) periyodik işlemlerde kullanılmaktadır. Basitleştirilmiş beyan usulünde verilen beyanlar, izinde belirlenen süre sonunda tek bir tamamlayıcı beyanla beyan edilir.

Yerel gümrükten çekme usulü: Gümrük işlemlerinin beyan sahibinin kendi deposunda veya gümrük idaresince belirlenen yerde veya izin verilen yerlerde yapılmasıdır. Bu usulde, eşya geçici depolama yerine alınmadan ve özet beyan verilmeden doğrudan kullanım yerine götürülmektedir. Eşya buralara getirildikten sonda direkt kullanıma tabi tutulabilmektedir. Yerel gümrükten çekme usulü aslında beyan şekli değil, muayene şeklidir.

Ticaretin kolaylaştırılmasına yönelik dünyada yaşanan gelişmelere paralel olarak, AB gümrük mevzuatında da düzenlemelere gidilmiş, bu düzenlemeler de 2009 yılındaki değişikliklerle 4458 sayılı Gümrük Kanunu’na yansıtılmıştır.

 

TİCARETİN KOLAYLAŞTIRILMASI ANLAŞMASI

Gerek Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ) gerekse Dünya Gümrük Örgütü, ticaretin tüm ülkelerde standartlaştırılması ve kolaylaştırılması için çaba sarf etmektedir. Gümrük işlemlerinin “aynı şekilde ve daha kolay yapılması, bu suretle dünya refahının artırılması” amaçlanmaktadır. Gümrük işlemlerinin kolaylaştırılması kavramı bu noktada gündeme gelmektedir.

Ticaretin kolaylaştırılması, DTÖ gündemine Doha Kalkınma Müzakereleri’nin bir parçası olarak taşınmış; 9,5 yıl süren zorlu müzakereler sonucunda, 3-6 Aralık 2013 tarihlerinde Bali’de gerçekleştirilen DTÖ 9’uncu Bakanlar Konferansı sırasında Ticaretin Kolaylaştırılması Anlaşması kabul edilmiştir. 27 Kasım 2014 tarihinde gerçekleştirilen DTÖ Genel Konsey toplantısında ise, anlaşmanın bir mal ticareti anlaşması niteliğiyle DTÖ Kuruluş Anlaşması’na eklenmesine karar verilmiştir.

Anlaşmanın yürürlüğe girmesi için DTÖ üyesi ülkelerinin 3’te 2’si tarafından onaylanması gerekmektedir. 22 Şubat 2017 tarihinde Ruanda, Umman, Çad ve Ürdün’ün Anlaşmayı onaylamasıyla 112 onay sayısına ulaşılmış ve böylece anlaşma yürürlüğe girmiştir.

15 Ocak 2016 tarihli ve 6662 sayılı Kanun ile “DTÖ’yü Kuran Marakeş Anlaşması’nı Tadil Eden Protokol” ve söz konusu protokolün ekinde yer alan “Ticaretin Kolaylaştırılması Anlaşması’nın” onaylanması uygun bulunmuştur.  Protokol ve ekindeki anlaşma 29 Şubat 2016 tarihli ve 2016/8570 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile onaylanmıştır. Ticaretin Kolaylaştırılması Anlaşması’nın ülkemizce onaylandığına dair resmi “Kabul Belgesi” 16 Mart 2016 tarihinde DTÖ Genel Direktörüne tevdi edilmiştir.

Bugün geldiğimiz noktada ticaretin kolaylaştırılması, “ülke veya bölgesel uygulama noktasından uluslararası bir uygulama olma noktasına” gelmiştir. Ancak “ticaretin kolaylaştırılması konusundaki derinlik ve uygulama süreci”, ülkelerin “gelişmişlik düzeyi, teknik ve idari altyapısıyla doğru orantılı olarak” farklılıklar göstermektedir ve gösterecektir.

 

BASİTLEŞTİRİLMİŞ USULLERİN TİCARETİN KOLAYLAŞTIRILMASINA DÖNÜŞÜMÜ

Türk gümrük idaresi, AB mevzuatından gelen ve gümrük mevzuatına yansıtmak zorunda olduğu basitleştirilmiş usullerin uyumlaştırılması konusunda zorlandı. Çünkü yükümlü, kendi uygulamasında tanınan basitleştirmelere daha kolay ulaşıyor ve bunlardan daha kolay yaralanıyordu.

Diğer taraftan basitleştirilmiş usul veya gümrük işlemlerinin kolaylaştırılması sürekli gelişen bir kavramdı. Bu kapsamda, AB gümrük mevzuatında da bu yolla değişiklikler yapıldı ve bunlar 4458 sayılı Gümrük Kanunu’na yansıtıldı.

Bu süreçte, gümrük işlemlerinin kolaylaştırılmasından yararlanmak isteyen yükümlülerin akredite edilmesine başlandı. Daha önce gümrük işlemlerinin akışında var olan bazı kolaylıklardan, herkes değil belli şartları taşıyan yükümlüler yararlanır duruma geldi.

AB gümrük mevzuatıyla uyum kapsamında, 2002 sonrası basitleştirmeleri şu başlıklar  altında toplayabiliriz:

- Eksik belge ve bilgiyle beyan,

- Beyanname yerine ticari ve idari belgeyle beyan,

- Yükümlünün eşyayı gümrük sahasına götürmeyip doğrudan kendi deposuna götürerek beyan etmesi esasına dayalı kayıt yoluyla rejim beyanı,

- Eşyanın gümrük sahasında veya geçici depolama yerine bulunduğu yerde muayene edilmesini sağlayan basitleştirilmiş kontrol yöntemi,

- Tasdik ve vize işlemi için ibraz zorunluluğu olmadan A.TR Dolaşım Belgesi düzenleme,

- Tam beyanlı yaygın basitleştirilmiş usulden (taşıt üstü işlem) eşyanın özelliğine bakılmaksızın yararlanma,

- Götürü teminat sistemi,

- Kısmi teminat sistemi.

Yine bu dönemde, hızlı kargo taşımacılığı yoluyla gelen eşyanın elektronik ticaret gümrük beyannamesiyle, operatör tarafından beyan edilmesi ve doğrudan ücret alınmadan alıcıya evinde teslim uygulaması başlatılmıştır.

Belirtilen basitleştirilmiş usullerden, yararlanma izni verilen kişiler yararlanabilmektedir. İzin işlemi başlangıçta her işlem türü için ayrı belge verilmekte iken, sonradan birleştirilmiş ve tüm işlemler için tek izin belgesi verilmeye başlanmıştır. Tek izin “gümrükçe onaylanmış kişi” belgesi verilmesi şeklinde uygulanmaya başlanmış, daha sonra bu belge onaylanmış kişi statüsüne (OKS) dönüşmüştür.

OKS, belgesinde iki tür şart aranmıştır:

- Genel şartlar; güvenirlilik kriterleri,

- Özel şartlar; dış ticaret performansları (gerçekleştirilen ihracat ve ithalat tutarları).

Onaylanmış kişi statü belgesi verilecek kişiler, dış ticaret hacmi, istihdam ve sermaye düzeylerine göre A sınıfı, B sınıfı ve C sınıfı olmak üzere üçe ayrılmıştır. Belge verilecek kişilerin belirlenmesinde, istihdam şartı ön planda tutulmuştur. İmalatçılara pozitif ayrımcılık yapılarak AB uygulamasından ayrışmaya gidilmiştir.

OKS sisteminden yetkilendirilmiş yükümlü sistemine (YYS) “uluslararası tanınırlığı ve şartlarının ortaklığı sebebiyle” beklenen kolaylıkta geçilememiş ve şartlar hafifletilememiştir. YYS’ye talebin artırılması için OKS’nin kaldırılması planlanmış ancak bu da hayata geçirilememiştir.

OKS BELGELERİNİN 15 AĞUSTOS 2017’DE KALDIRILMASI DENENDİ

Bunun üzerine, 7 Ekim 2016 tarihli Gümrük Yönetmeliği değişikliğiyle OKS belgeleri 15 Ağustos 2017 tarihinden itibaren geçersiz kılınmıştır. Bu tarihten itibaren A, B, C sınıflandırılmaları kaldırılmış ve tek tip “onaylanmış kişi statü belgesi” verilmeye başlanmıştır. Bu tarihten sonra OKS belge sahipleri, sadece eski C sınıfı onaylanmış kişilerin haklarına sahip hale getirilmiştir. A ve B grubu haklar YYS sahibi kişilere tanınmıştır. A ve B sınıfı onaylanmış kişiler en çok yararlandıkları “ithalatta mavi hat” uygulamasından yararlanamaz hale gelmişlerdir.

Beyanın kontrol türü (hat belirleme) kolaylaştırmalarından yararlanmak için tebliğle belirlenen koşulları sağlayan firmalar için yeni bir grup oluşturulmuştur. Bu grup tebliğ maddesi olan 42/A olarak hafızalara yerleşmiştir.

Onaylanmış kişi statüsüne (OKS) tanınan bu haklar, uluslararası uygulama olması nedeniyle yetkilendirilmiş yükümlü sertifikası (YYS) sahiplerine tanınır hale gelmiştir. Ancak, YYS şartlarının çok ağır olması ve bu ağır şartlara rağmen yararlanılan kolaylaştırmalardan zaten yararlanılıyor olunması bu süreci hayli uzatmıştır. Bu nedenle YYS sahibi firmaların çoğaltılmasını sağlamak üzere, OKS sahibi firmaların bazı haklarının kısıtlanması, OKS tanınan kolaylıkların kademelendirilmesi ve YYS için yeni kolaylıkların hayata geçirilmesi gerekmiştir. Şu an itibariyle kademeli OKS uygulaması bulunmakla birlikte, orta vadede bu uygulamanın yerini YYS’ye bırakacağını öngörmekteyiz.

 

TİCARETİN KOLAYLAŞTIRILMASINDA HANGİ DÜZEYDEYİZ

Ticaretin kolaylaştırılması kavramı, Türk gümrük idaresi için yeni değil. 1615 sayılı Gümrük Kanunu’nun yürürlükte bulunduğu süre boyunca yürütülen bazı uygulamalar bu kapsamdaydı. Üstelik bu kolaylıklar genellikle eşyanın niteliği gereğince tanınmaktaydı. Bugünkü ağır koşulların yerine getirilmesine gerek duyulmadan bunlardan yararlanılabilmekteydi. Öncesinde herhangi bir şarta başlı olmaksızın yararlanılan kolaylıklardan, sonrasında “yetkilendirilmiş yükümlü sertifikasında olduğu gibi ağır koşullar yerine getirilerek” yararlanılabilmesi yüzünden yeni getirilen kolaylıklar pek rağbet görmedi. Dönüşüm sırasında epey zorluklar yaşandı ve yaşanmaya devam ediyor.

Bu cümleden hareketle, Türkiye ölçeğini dikkate aldığımızda YSS sahibi firmaların sayısının yeterli olmadığını düşünmekteyiz. Her ne kadar son yıllarda hatırı sayılır bir artış olsa da; karşılıklı tanıma anlaşmaları uygulanmaya başlandığında, mevcut sayıyla sistemin lehimize işlemeyeceği açıktır.

Diğer taraftan, Ticaretin Kolaylaştırılması Anlaşması kapsamında kısa vadede uygulayacağımızı taahhüt etmemize ve 4458 sayılı Gümrük Kanunu’nda da yer almasına rağmen, Türkiye’de hala bağlayıcı menşe bilgisi uygulamasına başlanamadı. Zorunlu olmamakla birlikte, bağlayıcı kıymet bilgisi uygulaması da uygulamaya konulamadı.

Ülkemizde hızlı kargo taşımacılığı şeklinde uygulanan hızlandırılmış sevkiyatta miktar veya kıymet sınırı olmaması gerekirken; özellikle ithalatta katı denebilecek miktar ve kıymet sınırlaması bulunmaktadır.

“Tarım ürünlerinin geçişi, ithalatçının ithalat maliyetlerini kolaylıkla hesaplayacağı bir altyapının oluşturulması, yapılacak mevzuat düzenlemelerinin en az bir ay öncesinden görüşe açılması” gibi konularda da ülkemizde eksiklikler var.

Sonuç olarak, Ticaretin Kolaylaştırılması Anlaşması’na ilişkin bu eksiklikler bulunmakla birlikte; genel olarak bakıldığında, anlaşmaya uyum konusunda oldukça iyi düzeyde olduğumuzu söyleyebiliriz.